L’action publique de sécurité alimentaire en Belgique (1840-1920)

Flore Guiot, aspirante F.R.S.-FNRS, doctorante en histoire à l’Université catholique de Louvain

La qualité, sanitaire et diététique, de l’alimentation est une préoccupation majeure de notre société. Aujourd’hui, sa supervision est devenue une responsabilité gouvernementale élémentaire1 et les scandales sanitaires survenus au cours des dernières décennies ont donné lieu à l’adoption d’une série de mesures afin d’assurer la sécurité alimentaire2. Ces évènements ont suscité chez les historiens un intérêt qui a été d’autant plus vif que, comme Alessandro Stanziani le souligne, notre situation est tributaire des développements antérieurs : « les problèmes actuels et les instruments dont nous disposons de nos jours constituent le résultat de ces choix et bifurcations historiques »3.

Plusieurs travaux sont consacrés à l’histoire des peurs alimentaires, parmi lesquels ceux des historiens Madeleine Ferrières et Peter Scholliers ainsi que du biophysicien Walter Gratzer4. La peur entraine un besoin de sécurité auquel des réponses sont apportées, par les individus et par les pouvoirs publics. Si les premières définitions institutionnelles de la sécurité alimentaire apparaissent dans les années 1970-1980, l’application de ce concept à des périodes antérieures ne doit pas être considérée comme relevant de l’anachronisme. Bien qu’il ne soit pas encore formalisé à l’époque envisagée dans le cadre de nos recherches doctorales (1840-1920), l’étude des dispositifs déployés par les pouvoirs publics pour répondre aux préoccupations sur l’alimentation s’apparente bel et bien à faire l’histoire de la sécurité alimentaire. En 2004, pour le titre du numéro spécial de la Revue d’histoire moderne et contemporaine qu’ils coordonnent, Martin Bruegel et Alessandro Stanziani ont également fait le choix de recourir à cette notion5.
En matière alimentaire, le besoin de sécurité est de deux ordres ; quantitatif et qualitatif. Martin Bruegel et Alessandro Stanziani expliquent que, si en français l’expression sécurité alimentaire englobe les deux aspects, l’anglais et l’allemand disposent quant à eux de termes distinguant les questions d’approvisionnement (food security et Mindestversorgung) et de qualité (food safety et Lebensmittelsicherheit)6. L’idée selon laquelle l’attention se tournerait vers la qualité une fois les questions de pénurie et de cherté des vivres résolues est nettement rejetée par les historiens. Steven Kaplan explique que les Parisiens du XVIIIe siècle exigent du pain « de bonne qualité et en quantité suffisante »7. L’ambition de l’ouvrage de Madeleine Ferrières susmentionné tend à démontrer que les préoccupations quant à la qualité sont présentes alors que la régularité de l’approvisionnement n’est pas assurée8.

Opter pour l’année 1840 comme date de départ de notre étude permet de réitérer cette observation, ainsi que de mettre en évidence l’intrication étroite des deux types de préoccupation et l’influence de la crise dans le renouvèlement des politiques publiques. La période allant de 1845 à 1857 est en effet marquée par deux crises de subsistance. Maarten Van Dijck et Tom Truyts notent l’importance du rôle joué par la conjoncture de ces années dans la libéralisation du marché des produits agricoles9. Cette libéralisation participe à transformer le rôle de l’État, traditionnellement investi du devoir moral d’approvisionner la foule10. Progressivement, celui-ci est confié au marché. Si les lois douanières ont été étudiées comme des politiques commerciales11, il est nécessaire de les présenter aussi en tant que politiques alimentaires, car elles sont des tentatives d’apporter une solution aux difficultés d’approvisionnement et de cherté des vivres. Comme Pascale Delfosse le mentionne, aux visions prohibitionniste et libérale du marché alimentaire correspondent des conceptions différentes de la qualité des marchandises échangées12. La seconde, qui s’impose dans la deuxième moitié du XIXe siècle, cherche à les faire affluer, qu’importe leur nature et leur qualité. La libéralisation va donc faciliter les modifications apportées à la composition des denrées, alors que les manipulations frauduleuses se multiplient déjà en temps de crise puisqu’elles permettent de pourvoir le marché à des prix inférieurs au cours. L’étude de la relation entre politiques économiques et vision du rôle à jouer par les autorités en matière de qualité alimentaire mérite certainement d’être approfondie. Le libéralisme n’implique en effet pas un désinvestissement total des pouvoirs publics dans ce domaine. Guy Vanthemsche fait remarquer que le passage à une économie de marché ne se caractérise pas par un non-interventionnisme absolu de l’État : celui-ci participe à la régulation du marché13. Or, la lutte contre la falsification s’inscrit dans ce rôle et elle implique de porter attention à la définition de la qualité attendue des biens faisant l’objet des transactions commerciales. Dans ses travaux, notamment son remarquable ouvrage consacré à l’histoire de la qualité alimentaire aux XIXe et XXe siècles en France, Alessandro Stanziani démontre que la définition institutionnelle de la norme de qualité résulte d’un arbitrage entre « discipline de la concurrence et tutelle de la santé publique »14 et de la convergence d’intérêts divers portés par des acteurs variés. La notion de qualité est instable, pourtant sa définition est essentielle car elle conditionne l’échange15.

La falsification est un thème dominant de la littérature scientifique, ce qui peut s’expliquer par le fait qu’elle constitue le principal aspect de la qualité alimentaire tombant dans le champ de l’action publique au XIXe siècle. Bien que la progression des connaissances nutritionnelles accentue l’importance accordée aux vertus nutritives de certaines denrées et à la composition du régime alimentaire, les choix de consommation, qui sont scrutés par les réformateurs sociaux16, sont avant tout considérés comme relevant de la responsabilité individuelle.

L’action publique de lutte contre la falsification s’incarne notamment dans la loi. Les historiens constatent une filiation claire entre les législations actuelles et celles adoptées à la fin du XIXe siècle17, qui justifie le nombre d’études portant sur cette période. Cette situation s’explique par l’accomplissement d’importants changements dans la seconde moitié du XIXe siècle dont les prolongements se font encore sentir aujourd’hui. Les progrès scientifiques et technologiques permettent une circulation plus rapide des produits sur une longue distance. Parallèlement, les techniques de fabrication se transforment. L’offre augmente et les prix diminuent : une transition nutritionnelle s’opère18. Le XIXe siècle voit aussi émerger une véritable « science alimentaire », selon l’expression de Julia Csergo19 : essor de l’hygiénisme, établissement de la transmissibilité de maladies par l’ingestion de denrées malsaines, élaboration de nouvelles théories nutritionnelles, industrialisation de la production où la chimie occupe une place prépondérante. Des progrès de la chimie découlent de nouvelles possibilités de production, qui sont entourées d’interrogations quant à leur nocuité. Par ailleurs, ceux-ci impliquent de nouveaux moyens de frauder. Au fond, ils interrogent avant tout la frontière à arrêter entre innovation et falsification.

La période allant du dernier quart du XIXe siècle au début du XXe siècle est marquée par un mouvement législatif généralisé dans les pays d’Europe et aux États-Unis20. Cette concomitance des législations s’explique par le fait que les transformations sont partagées et que, comme le remarque Vera Hierholzer, il y a une forme d’émulation qui mène à un internationalisme[21]. Si le droit suit les évolutions scientifiques22, force est de constater que l’action publique est aussi dessinée par des spécificités nationales – notamment institutionnelles et idéologiques –, ce qui justifie de consacrer une étude à la Belgique dans une historiographie déjà bien fournie23. Le cas belge n’y est pas absent, mais est essentiellement abordé à l’échelon local, à travers l’étude des politiques menées par les autorités bruxelloises pour lutter contre la fraude, notamment par Peter Scholliers, Patricia Van den Eeckhout, Nicolas Verschueren et Eric Josse24. L’historiographie belge n’est, à cet égard, pas une exception : l’urbanisation a un impact sur le système et le régime alimentaires qui justifie le traitement spécial réservé aux villes25. La séparation entre producteurs et consommateurs accroit les potentialités de fraudes et avive les craintes. Si les villes accaparent l’attention, c’est aussi car les édiles urbains sont les premiers à développer des politiques de lutte contre la falsification, passant par la mise en place de laboratoires26. En même temps que la chimie induit de nouvelles pratiques frauduleuses, elle rend nécessaire, pour les détecter, le recours à une expertise de type scientifique, exercée par des chimistes. Les conséquences de l’imposition de ces nouveaux experts – tant dans l’élaboration que dans la mise en pratique de l’action publique – ont été minutieusement étudiées27. Il ne faut toutefois pas en déduire que la falsification est un phénomène typiquement urbain. Dans les campagnes, en l’absence de surveillance, les pratiques déloyales prolifèrent, ce qui doit justifier d’apporter également une attention au milieu rural, nettement moins étudié28.
Durant la Première Guerre mondiale, la Belgique connait une crise alimentaire grave. L’arrêt des importations en même temps que la diminution et la réquisition de la production indigène entrainent de grosses difficultés de ravitaillement. Les secours alimentaires sont supervisés par le Comité national de Secours et d’Alimentation. L’approvisionnement redevient un enjeu de sécurité alimentaire29. Englober cet épisode singulier dans les limites chronologiques de notre étude vise à observer dans quelle mesure le retour de difficultés pour assurer des moyens de subsistance à chaque individu opère une renégociation des critères qualitatifs, qui se sont renforcés au cours de la période antérieure. Ce choix se justifie par la volonté d’interroger le rôle de la crise dans le renouvèlement des politiques publiques de sécurité alimentaire, qui constitue un des axes principaux de notre recherche.

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